Анархия власти, или очередные задачи российской государственности. (Взгляд со стороны здравого смысла)
Представляем Вашему вниманию статью собственного корреспондента газеты Русский курьер в США, преподавателя Университета штата Дэлавер Сергея Лопатникова, посвященную проблеме состояния российской власти.
Западные и «демократические» российские СМИ пытаются представить дело
так, что в Россию возвращается тоталитаризм. Доходит до сравнения Путина
с Андроповым и даже Сталиным: что свидетельствует только об одном: о
полном непонимании существа дела.
Ни диктатуры, ни тоталитаризма, в России и близко нет. И быть не может
по технической причине: в России сегодня не тоталитаризм, а тотальный
произвол.
А тоталитаризм и тотальный произвол - явления строго противоположные.
Смысл тоталитарной диктатуры в том и состоит, что все элементы жизни
общества - любые элементы, в том числе преступные, - находятся под
контролем центральной власти.
Тоталитаризм - это, тоже, разумеется, произвол. Но это произвол крайне
узкой группы людей, в пределе одного человека - диктатора, самодержца в
точном смысле этого слова. Именно поэтому тоталитарные режимы так легко
справлялись и с преступностью, и с терроризмом, и с коррупцией, что
верхушка государства держала все и вся под контролем. При тоталитаризме
речи бы не шло - и не шло практически! - о том, что распоряжение
диктатора не исполнено, или что гаишник или инспектор санэпидстанции
берут взятки. Диктаторский режим подобных вольностей не допускает.
А тотальный произвол это нечто иное. В России власть сегодня
атомизирована. Каждый гаишник, каждый пожарный инспектор, каждый мэр или
губернатор делает все, что заблагорассудится. И плевать им всем и
каждому на президента. Они получили <суверенитета> выше крыши. В России
сейчас каждый околоточный - <суверен>.
Сам факт такого самовластья мелких и крупных госслужащих служащих есть
прямое доказательство того, говорить о диктатуре и тоталитаризме в
современной России - просто глупость. Какой это, к черту, тоталитаризм?
- Это тотальный бардак, а не тоталитаризм.
Намеренно или по недомыслию, политики и журналисты путают два эти
совершенно разнородных, даже противоположных, явления: тотальный
произвол и тоталитаризм. Проблема тут вот в чем: тотальный произвол
похож на тоталитаризм. Человеку все равно, покалечили его в отделении
милиции по личному приказу главы государства или по желанию старшины,
которому не понравилось, как человек на него поглядел. На него посягнула
<власть>.
Но это только внешнее сходство. С точки зрения диагноза и поиска
лекарства, это принципиально разные болезни и требуют абсолютно разного
лечения.
При тоталитаризме необходимо расширение круга лиц, принимающих решения и
необходим контроль общества за этими решениями. Следовательно, нужно
движение в сторону демократия.
При тотальном произволе нужно нечто совершенно иное: нужно
атомизированную власть для начала склеить, как разбитый горшок. Нужен
порядок. Демократия начинается с порядка, а не заканчивается им.
Демократия в условиях тотального произвола бессмысленна. Какой смысл,
скажем, контролировать Президента, если он не имеет рычагов влияния на
губернаторов или гаишников? - Атомизированная власть для Президента
столь же непроницаема, как и для человека с улицы. В этой ситуации можно
сколько угодно менять хоть губернаторов, хоть министров внутренних дел.
И что дальше?
На поверхностный взгляд, кажется, что замена выборов губернаторов их
почти назначением - шаг прогрессивный, в том смысле, что он сокращает
произвол местной власти. Напротив, я считаю шаг с назначением
губернаторов вредным. Но не потому что он <удаляет страну от>
демократии>.
Просто система координат: <демократия -тоталитаризм>, - вообще
непригодна для оценки российской ситуации.
Этот шаг вредный по другой причине. Потому что порядок назначения
губернаторов - выборный или приказной, - никакого отношения к
<склеиванию>, консолидации власти не имеет.
Проблема российской власти лежит совершенно в иной плоскости: в
архаичной административно-территориальной организации властного
пространства и неопределенности функций должностных лиц, в частности,
губернаторов.
Из-за своего иерархически-территориального устройства, местная власть в
России оказывается местным монополистом. Сегодня губернатор на своей
территории практически всевластный феодал. Он отвечает за все и при этом
его функции пересекаются с функциями и федеральных органов, например,
представителей президента, МЧС, в определенной мере даже ФСБ и т.д.
Поэтому, федеральная власть в России практически не имеет контроля над
властью местной. В строгом смысле федеральные чиновники в России есть
только в Москве. Областной прокурор - это какой чиновник: местный или
федеральный? Формально - федеральный. А практически - местный.
Губернатор для него - начальник, с которым можно ладить. Или
подсиживать. Но причем тут федеральный центр?
Результат плачевный: власть атомизирована до последних звеньев. В
порядке <самоорганизации> возникло местничество, которое в крайних
формах проявляется в появлении местных <мафий>, где повязаны все. А это
и есть организационное основание для тотального произвола и прямая
угроза целостности страны. Исключающее, тем самым, при этом любой
тоталитаризм и диктаторский режим.
Ясно, что Путин назначением губернаторов пытается решить именно эту
проблему.
Но столь же ясно, что назначение губернаторов эту проблему не решит и
решить не может. Так как функции губернаторов, и не только губернаторов,
вся структура власти остается прежней. И эта структура исходно дефектна.
Но все-таки, вопрос остается: губернаторов надо назначать или всенародно
избирать? Правильный ответ следующий: при сегодняшней организации
российского властного пространства это абсолютно безразлично.
Толку не будет ни от того, ни от другого.
Должность - любая должность - что президента, что дворника, что
губернатора, есть совокупность функций. Если функции ясно не определены
и не отграничены от функций других должностей - например, представителей
президента, - если губернатор по-прежнему будет <хозяином>, тогда что
назначай, что избирай, разницы не будет. Бардак сохранится. Порядок
назначения на должность не имеет прямого отношения к организации, к
упорядоченности, власти.
Выступая во время дебатов, Дж Буш как мне кажется исключительно точно
ухватил главную проблему российской власти. Разделение властей,
упорядочение власти - то есть определение того, чем губернатор,
милиционер, дворник, наконец, должны заниматься, и чем не должны, - это
главное, что сегодня необходимо России.
В этом проблема - в реальном разделении властей, которое нужно
обеспечить административной волей и подкрепить, где необходимо,
демократическими процедурами. До зубной боли примитивные заклинания
<маргинал-демократов> об угрозе тоталитаризма тут абсолютно ни при чем.
К демократии вообще надо походит просто и ясно, как и ко всему
остальному: функционально.
Если выборность способствует улучшению исполнению функций, значит нужно
выбирать. Если не способствуют, надо назначать.
При таком подходе понятно, что избираться должны только те, кому по
должности надо согласовывать интересы различных решающих групп. А
исполнители должны назначаться.
Не менее важно, что участвовать в избрании или назначении должны только
те, кто прямо отвечает за свои решения: рублем, как собственники
предприятий, избирающие директоров (или решающий Совет акционеров), или,
к примеру, население, выбирающее Президента. Ни первые, ни вторые, от
ответственности деться никуда не могут. Первые, выбрав плохого директора
потеряют деньги. Вторые, выбрав плохого президента, потеряют жизнь или,
по меньшей мере, качество этой жизни. Это и есть ответственность.
И это можно назвать принципом адекватности электората.
Скажем, при Горбачеве, начали выбирать директоров предприятий, что
привело к полному безобразию. Но это безобразие как раз и началось
именно из-за нарушения принципа адекватности электората.
Право собственности в те времена определено не было и, следовательно,
директоров выбирали люди безответственные в буквальном смысле этого
слова. Отсюда и результат.
Возвращаясь к выборам глав регионов: если их назначает Президент, в
выборах которого принимает вся страна, то, следовательно, в этом
назначении принимают участие и те, кто не несет ответственности за выбор
губернатора - жители других регионов. Какая разница жителю Новокузнецка,
кто будет губернатором Тульской области? - Никакой. Значит, назначение
глав регионов есть косвенное нарушение принципа адекватности
электората.
Иными словами, главы регионов должны избираться. Но, как мы видели, без
реконструкции властного пространства это бесполезно.
Россия должна преодолеть вековое иерархически-территориальное деление
страны.
Но такое понимание задачи в головах российских политиков и аналитиков,
похоже, полностью отсутствует. Что предлагается? Введение института
представителей президента с невнятными функциями. Укрупнение регионов, к
чему дело, судя по всему идет.
Но представители президента только вносят организационную сумятицу, а
укрупнение субъектов не меняет иерархическую схему организации власти.
Оно только добавляет лишнее звено управления.
Поэтому правы те, кто говорит, что укрупнение регионов только усилит
центробежные силы, а не объединит страну. Это прямая дорога к распаду
России.
России нужно другое: нужна функционально-окружная организация
пространства.
Речь вот о чем: еще в царские годы власть сообразила, что военные округа
не должны совпадать с административно-территориальным делением страны.
Благодаря этому, военное начальство не могло интегрироваться в
местнические структуры. Военные округа всегда были крупнее губерний. И
именно благодаря такой организации, армия всегда была скрепой России,
она противостояла ее распаду и в определенном плане служила противовесом
местной власти.
Но почему округа должны быть только военными?
Вполне логично, чтобы на сетку территориального деления, были наброшены
и другие сетки округов, в соответствии с теми функциями, которые должен
исполнять центр.
Например, одной из функций центра должен быть сбор федеральных налогов
для наполнения казны. Отлично. Значит можно и нужно думать об
организации федеральных фискальных округов, не совпадающих с делением на
субъекты федерации. То же самое относится к федеральным судам и
прокуратурам. Пусть будут окружные прокуроры и окружные суды, и т.д., -
в соответствии с каждой функцией центра. А их, на деле, не так много.
Оборона, федеральные органы правопорядка, сбор федеральных налогов, и
т.д.
Функции центра должны быть при этом четко определены и жестко ограничены
от местных. Федеральная система должна решать только федеральные, общие
для всей страны задачи. А региональная власть должна заниматься только
одним: жизнеобеспечением населения. Что включает в себя, например,
развитие местного бизнеса, создание экономической привлекательности
региона.
Не должен, к примеру, губернатор вмешиваться в руководство
анти-террористическими операциями, скажем, при захвате заложников. Не
его это задача. ФСБ должно, разумеется, иметь право привлекать, при
необходимости, кого угодно, в том числе и главу региона, и тот должен
подчиняться, как и всякий гражданин. Но вся ответственность должна
лежать только и исключительно на ФСБ, в функции которого входит защита
населения от террористов...
Но и центр не должен вмешиваться, скажем, в налоговую политику региона.
Задача центра установить исключительно федеральные налоги и их собирать.
А уж какие там налоги установит регион и как будет их тратить - это дело
региона. Пусть он сам ищет баланс между потребностями регионального
бюджета и привлекательностью региона для бизнеса.
Но все это требует изменения организации властного поля.
К примеру, налоговых инспекций должно быть несколько, как в США:
федеральная налоговая инспекция, ответственная только и исключительно за
сбор федеральных налогов и живущая за счет федеральных средств,
региональная налоговая инспекция, ответственная только и исключительно
за сбор региональных налогов и живущая за счет региональных средств и,
возможно, местная -городская или районная инспекция, - ответственная
только за сбор местных налогов и живущая за счет средств местного
бюджета.
То же и с правоохранительными органами и обеспечением безопасности.
Федеральные органы безусловно нужны. Но пусть и регион имеет
возможность, если хочет, создать свою, региональную, правоохранительную
структуру, полицию, за счет своих средств. Тут, правда, нужна серьезная
работа по классификации преступлений. Ясно, что особо опасными
преступлениями и терроризмом должны заниматься федеральные органы, а
местные силы могут только поступать, при необходимости, в их
распоряжение. Разумеется, должен быть оговорен и порядок обмена
информацией между местными, региональными и федеральными органами. Но
сами федеральные и местные органы должны быть независимыми, что
обеспечит, помимо прочего, их взаимный контроль.
И так по всем функциям.
Простейшая система организации властного пространства страны выглядит
тогда следующим образом. Это двойное деление страны: на субъекты
федерации, как они сложились, - и федеральные округа, в которых
сосредоточены исключительно федеральные функции.
Тогда все становится на свои места. Вынесение федеральных функций в
округа ломает систему местничества и обеспечивает единство страны. Глав
регионов можно и нужно выбирать. Тогда, очевидно, региональный парламент
должен быть двухпалатным, причем только нижняя палата должна избираться
населением. Верхняя же палата должна формироваться из назначенных
представителей федерального округа по числу федеральных функций и будет
играть роль коллективного представителя федеральной власти.
Вот это и есть реальное разделение власти.
Тут, правда, есть проблема: в России только десять не-дотационных
регионов. Как же главы остальных субъектов федерации смогут решать
местные задачи, если федеральный центр снимет с себя всякую
ответственность за положение дел на местах? - Ведь, сразу оторваться от
федеральной кормушки не все регионы будут способны.
Коли так, то федеральными, то есть общенародными, деньгами должен
распоряжаться человек, подчиненный центру. Вот для дотационных регионов
и надо ввести право (но не обязанность) Президента снимать и назначать
их руководителей.
В этом случае у центра есть естественный и разумный критерий оценки
эффективности руководителя региона: снизил объем дотаций - молодец.
Работай дальше. Не снизил - извини. Освободи место другому. И никакой
<утраты доверия президента>. Чисто бухгалтерская операция.
Задача разделения властей, абсолютно в России не решенная, гораздо шире,
однако, взаимоотношений центра и регионов.
Что говорить, если в России ведь даже законодательный процесс не
упорядочен и правом законодательной инициативы наряду с членами
Федерального Собрания обладают и президент, и правительство, и
общественные организации, а на местах даже почетные граждане... Тут надо
учиться у США. Никто кроме конгрессменов и сенаторов правом
законодательной инициативы в США не пользуется. Никто. Ни Президент, ни
правительство, ни Верховный суд. На то они и законодатели. На то
Конгресс и законодательная ветвь власти, чтобы вся эта власть была
сосредоточена в одних руках.
Зато каждый - и человек с улицы и Президент, и даже иностранец может на
разных основаниях искать среди законодателей того, кто согласиться с
пользой предлагаемого закона и внесет его на обсуждение. И если такой
законодатель найден, никто не может отказаться от рассмотрения этого
закона. Ибо законодатель обладает Властью вносить законы и принимать
решения по ним...
Последовательное разделение функций, упорядочение властного пространств:
вот задача, которая должна быть сегодня Россией решена. Иначе - Россию
ждет не тоталитаризм, а парадоксальное состояние, которое можно
парадоксально и назвать: <анархия власти>.
yaplakal.com